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浅谈如何认定农村集体经济组织成员资格

发布人:姚霁   来源:本站原创   发布时间:2016-08-15    

 

[内容摘要]农村集体经济组织成员资格的认定问题是我国立法的一大缺陷,在实践中涉及农村集体经济组织成员资格认定的纠纷却大量存在,成员资格的认定涉及农民的切身权益,必须慎重对待。本文简要阐述农村集体经济组织成员资格的认定原则和标准,分析农村集体经济组织成员资格取得与丧失的条件,以期能有效保障农村集体经济组织成员的合法权益。
[关键词]农村集体经济组织 认定标准   成员资格
   
近年来,随着经济的发展和城镇建设的需要,土地的开发利用发展迅速,大量农村土地被征用,由此引发的有关土地补偿费分配纠纷也日益增多。土地补偿费的分配对象是具有本集体经济组织成员资格的人,大多数土地补偿费分配纠纷都是农村集体经济组织成员资格存在争议而引起的。认定农村集体经济组织成员资格是处理这类纠纷的前提。由于我国的法律、法规对于如何认定农村集体经济组织成员资格没有明确的规定,司法实践中各地对此类案件的处理也不尽相同,严重影响了法律的权威和法制的统一性。因此,正确认定农村集体经济组织成员资格对于妥善土地征用补偿费等集体经济利益分配纠纷具有重要意义。
一、农村集体经济组织的定义
我国的《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》、《村民委员会组织法》中都涉及到“农村集体经济组织”这个词,但对于它的含义却没有具体规定。农村集体经济组织产生于上世纪五十年代初的农业合作化运动。它是为实行社会主义公有制改造,在自然乡村范围内,主要表现为在一个生产队范围内,由农民自愿联合,将其各自所有的生产资料(土地、较大型农具、耕畜)投入集体所有,由集体组织农业生产经营,农民进行集体劳动,各尽所能,按劳分配的农业社会主义经济组织。农村集体经济组织的发展经历了三个时期,即从初级社到高级社的合作化时期、实行“三级所有,队为基础”即生产资料以生产队所有制为基础,生产队、生产大队、公社三级所有的人民公社时期,最后发展到经济合作社时期,农村改革撤销人民公社、设立乡村建制后原来的人民公社、生产大队、生产队相应地变更为乡、村和村民小组,为适应生产队的经济职能,又更名为经济合作社,村民小组和经济合作社两个名称同时存在。[1]经济合作社时期,普遍实行以家庭土地承包经营为主要形式的统分结合的双层经营机制,调动了农民的生产积极性,促进了农村经济的发展。
从农村集体经济组织的发展历程,我们不难看出,农村集体经济组织不是一个特定的主体,根据其财产组成、历史渊源等情况,可以确定现阶段的农村集体经济组织包括乡(镇)、村、村民组三种主体。现阶段的农村集体经济组织是指以乡(镇)、村、村民组为主体,以农民或没有其他生活保障的农转非人员为其成员,对土地等集体所有的财产进行管理经营的经济合作组织。作为集体经济组织,有权对农村土地进行发包,组织生产经营、管理,进行收入分配。
二、认定农村集体经济组织成员资格的原则和标准
(一)认定农村集体经济组织成员资格的原则
农村集体经济组织成员是指在农村集体经济组织所在的村、组居住生活,以该组织所有的土地为基本生活保障,依法登记常住户籍并与农村集体经济组织形成权利义务关系的当事人。认定农村集体成员资格应当坚持以下两个原则:第一, 有利于保障农村居民的最基本生活保障原则由于国家法律、政策对农业人口和非农业人口所赋予的相关社会待遇仍存在差距,农业生产的土地仍是农民赖以生存的生产、生活资料,是其基本生活的保障。因此,为了维护农村的发展与稳定,是否以本集体经济组织土地为基本生活保障应作为认定成员资格的一个最重要的基本原则。当然,以土地为基本生活保障,并非是指其现在的生活来源,而是指承包土地的资格。第二,坚持唯一性原则,即一个农村居民只能在一个农村集体经济组织内享有成员的权利,不能同时享有多个集体成员的权利
(二)农村集体经济组织成员资格的认定标准
如何认定农村集体经济组织的成员资格,目前尚无法律的明文规定,对此理论界和司法实践也存在争议,主要存在以下三种认定标准。1、户籍标准,即以是否具有本集体经济组织所在地的户籍作为判断是否具有农村集体经济组织成员资格的确定依据。一般来说集体经济组织是由较为固定的成员所组成,在当前经济发展,人口流动频繁的情况下,认定成员资格,户籍是重要的参照标准。但现实中存在“户在人不在”的空挂户现象,随着社会经济的发展,人们的生活、工作区域已不再局限于其户籍所在地,存在着一些长期在该集体经济组织生活,并且与该集体经济组织形成事实上的权利义务关系的情况,因此仅依据单一的户口认定成员资格有失偏颇。2、户籍与居住相结合的标准,即以户籍标准为基础,同时考虑是否在本集体经济组织所在地长期生产、生活来判断。这种标准较之单一的户籍标准要客观合理些,有助于解决实际问题,该认定标准过分强调“长期居住、生活”,会导致农业人口向二、三产业转移分流的积极性降低,从而阻碍城乡差别的缩小直至最终消除。[2]并且该标准在外务工或经商的人不利,他们虽长期脱离集体经济组织,但仍以本集体经济组织的农村土地为其基本生活保障 ,若仅以未在集体经济组织长期居住就否定其集体经济组织成员资格,则违背了公平原则。3、采取是否形成权利义务关系作为判断标准,即必须与本集体组织形成事实上的权利义务关系及管理关系的人,才具有农村集体经济组织成员资格。作为集体经济组织的成员,权利与义务是对等的,其应当与集体经济组织保持权利义务关系。但是否形成权利义务关系难以判断,该标准在实践中难以操作,并且运用不当可能导致不合理的结果。
笔者认为,以上三种标准均有一定道理,但也存在不足之处,若将三种标准综合起来使用,则便于客观、全面地认定农村集体经济组织成员。农村集体经济组织成员资格的认定应当遵循以下三个标准。首先,农业户口应作为成员资格认定的基础条件。是否具有农村集体经济组织成员资格首先考虑有无该地的农业户口。农业户口是认定成员资格的主要条件。其次,在没有该地户口的情况下,以是否在农村集体经济组织生产、生活并与集体经济组织形成事实上的权利义务关系应作为认定成员资格的基本依据。再次是否以农村集体经济组织土地为基本的生活保障应作为认定成员资格的实质条件。其中,前两个标准是形式标准,后一个标准是实质标准,形式标准应当与实质标准结合起来考虑,才能全面、公平地认定农村集体经济组织成员的资格。
三、集体经济组织成员资格的取得与丧失
(一)集体经济组织成员资格的取得
农村集体经济组织成员资格的取得条件:1、原始取得。包括原农业生产合作社或农业生产队的社员、在本集体经济组织出生(包括婚生和非婚生、计划生育和非计划生育)并且户口登记在该集体所在地的人员。2、因婚姻关系迁入取得。其他集体经济组织的成员,因嫁入、入赘而迁入新的集体经济组织后,取得该集体经济组织成员资格。此迁入一般应当登记入户,如果虽未登记入户,但已丧失原集体经济组织成员资格,并已成为新的家庭成员也应认为取得新的集体经济组织成员资格。3、因收养关系迁入取得。本村村民依法办理领养手续或形成事实上的收养关系并且户口已迁入本村的子女,可取得该集体经济组织成员资格。4、因法律或政策规定迁入取得。如由政府安置而迁入本集体经济组织的农业人口移民及其子女。5、其他方式加入取得。除上述四种取得方式外,其他人员经与接收方集体经济组织协商,经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员同意,同意其将户口迁入本村,接收其为本集体经济组织成员,并以本集体所有的资产为其提供生产、生活的基本保障,可以取得集体经济组织成员资格。加入取得自户籍迁到该集体经济组织之日或者会议通过之日起开始取得成员资格。
(二)集体经济组织成员资格的丧失
农村集体经济组织成员资格的丧失条件:一是因成员死亡而丧失,包括自然死亡和宣告死亡。成员资格是成员的一种权利,成员主体死亡自然引起成员资格的丧失。二是因集体经济组织终止而丧失。由于国家整体征收农村集体经济组织的集体土地或者整体移民搬迁等原因,原集体经济组织失去继续存在的条件而终止,其成员资格自然随之而丧失。三是因户籍迁出而丧失。因婚姻关系或收养关系迁出原户籍地,以迁入地为其基本生活保障的,则丧失其原集体经济组织成员资格。四是因取得非农业户口而丧失,其中取得设区的市的非农业户口,则丧失原成员资格;取得非设区市城镇非农业户口,并享有城市居民生活保障的,则丧失原成员资格,若未取得其他社会保障,则不宜认定其丧失原成员资格。五是因取得其他集体经济组织成员资格而丧失,根据成员资格唯一性原则,取得其他集体经济组织成员资格,则自然丧失原集体经济组织成员资格。
四、特殊人员的集体经济组织成员资格的认定
在实践中,存在一些特殊人员用一般的标准难以认定其是否具有集体经济组织成员资格,农村集体经济组织或村民大会不认定其成员资格,导致其权益受到侵犯,为此发生的纠纷也较多。因此,对于这些特殊人员是否具有集体经济组织成员资格,我们有必要进行具体分析。
(一)婚嫁人员的成员资格认定。婚嫁人员包括出嫁外地的女性、嫁入本村的女性、离婚、丧偶妇女或入赘婿等人员,该类人员的资格认定除了参考上述认定标准外,还应遵循权利义务对等原则和唯一性的原则,不能让婚嫁人员“两头空” 权益受损害,也要避免出现婚嫁人员“两头占”的现象。
1、出嫁女的资格认定。对于与城镇职工、居民结婚后户籍仍在原村、组的农村集体经济组织的女性成员,因其未纳入城镇居民社会保障体系,仍以农村土地为其基本生活保障,应当确定其为本村组集体经济组织成员。对于出嫁后户口未迁往男方的农村集体经济组织女性成员,婚后在户籍所在地生产生活,且未享受男方所在地村组集体经济组织成员资格的,应当确定其为本村组集体经济组织成员。对于外嫁他村的妇女,出嫁后在男方的农村集体经济组织生产、生活,依赖于男方土地作为基本生活保障的,不论其户籍是否迁出,均应认定其原集体经济组织成员的资格丧失,具有嫁入地的农村集体经济组织成员资格。
2、入赘男的资格认定。对于具有农业户口的男性与女方结婚后长期在女方户籍所在地的农村生产、生活,依赖于女方土地作为基本生活保障的,不论其户籍是否迁出,均应认定其原集体经济组织成员的资格丧失,在其居住地即女方所在地的农村集体经济组织成员资格。
3、离婚或丧偶后返回原籍生活的男性或女性,若其户口迁回原籍,则应认定其具有原籍的集体经济组织成员资格。
(二)“农转非”人员的成员资格的认定。“农转非”人员的资格认定应当分情形对待。一种情形是对于迁入小城镇落户人员的资格认定,根据我国《农村土地承包法》第二十六条第二款“承包期内,承包方全家迁入小城镇落户的,应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营流转”,迁入小城镇,如果仍以原来的承包土地为其基本生活保障,则不丧失原农村集体经济组织成员资格,应与其他集体成员享受同等村民待遇。如果已经放弃承包土地,并且纳入居民社会保障体系的,应当认定其丧失原农村集体经济组织成员资格。另一种情形是对于迁入设区的市的人员的资格认定,根据《农村土地承包法》第二十六条第三款“承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方,承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地”的规定,农村集体经济组织成员,如果迁入设区的市,取得城镇非农业户口,其不再以承包土地作为其基本生活保障,应确定其丧失原农村集体经济组织成员资格。
(三)因法律或政策原因户口被迁出该集体经济组织所在地的人员的资格认定。主要有大中专学生、服兵役人员和劳改、劳教及服刑人员。认定大中专学生的成员资格应排除在校攻读硕士学历以上的研究生,因为作为研究生的学生已经基本具备独立获得经济来源的能力,其成员资格不宜保留。作为在校的农村大中专学生,没有独立的经济来源,其学业的完成主要靠土地收益,因此应保留其成员资格。服役人员依据国家现行政策,退役后不再分配工作仍需回到原户籍所在地安置,与集体经济组织之间的权利义务关系也未改变,其基本生活仍来源于土地,应保留其成员资格。劳改、劳教及服刑人员刑满改造后仍需回到户籍地生活,仍然以本集体经济组织土地为基本生活保障,其成员资格也应予以保留。
(四)空挂户成员资格的认定。空挂户主要指有关人员将户口迁入本集体经济组织,但其目的是出于利益驱动和其他各种原因,将户口挂在本集体经济组织的一种现象。由于“空挂户”仅迁入户口,不在该地长期居住,其基本生活保障并不依赖于该集体经济组织的土地,也未与集体经济组织的其他成员形成较为固定的联系,故应认定其不具有该集体经济组织成员资格。
(五)回乡退养人员成员资格的认定。回乡退养人员虽然将户口迁到了本集体经济组织,但由于国家已经为其提供了最基本的生存保障,所以其并不是本集体经济组织的成员。[3]
农村集体经济组织成员资格的认定涉及的人员多,情况较为复杂,并且与农民的切身利益息息相关,处理不当可能影响农村的和谐稳定,必须慎重对待。为了有效保障农民的合法权益,维护农村的稳定局面,我国应尽快对农村集体经济组织成员资格认定问题进行立法。
 
 
 
注释:
[1]陈绍斌:农村集体经济组织及其成员资格 》
[2]、《最高人民法院农村土地承包纠纷案件司法解释理解与适用》,人民法院出版社2005年8月第1版。
[3]杨永清:《〈物权法〉分则与民事审判》,载《法律适用》2007年第8期。
参考文献:
1、《最高人民法院农村土地承包纠纷案件司法解释理解与适用》,人民法院出版社2005年8月第1版。
2、李正辉:《农村集体经济组织成员资格确定中的若干问题探析》。
3陈绍斌:农村集体经济组织及其成员资格》
4、陈月银:《浅析农村集体经济组织成员资格的认定》

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