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在促进县域经济发展和新农村建设中基层法院如何履行职能提供服务的调研报告

发布人:管理员   来源:本站原创   发布时间:2017-03-30    

在促进县域经济发展和新农村建设中基层法院如何履行职能提供服务的调研报告
作者:刘国辉                  点击数:186             更新时间:2011年08月31日

  县域经济是指以我国的行政县为区域范围,以县级财政为标志,以县城、镇、乡、村各层次的经济元素间的联系和比例关系为基本结构,通过双向反馈的人力流、资金流、物质流、信息流而显示出整体功能的经济系统。县域经济是中国国民经济的重要基础,县域经济的发展是解决“三农问题”,建设社会主义新农村,全面推进小康建设,创建现代市场经济,实现国民经济全面现代化的最佳切入点和重要载体。县域经济发展与新农村建设关系密切,县域经济是新农村建设的基础,而建设新农村又是助推县域经济发展的强大动力。省委、省政府为了加速贵州经济社会又好又快、更好更快发展,在全省提出了开展作风、项目、环境“三个建设年”活动。基层人民法院作为国家审判机关,担负着打击惩处犯罪、调节社会关系、保护群众利益、维护社会公平正义的重要职责。在新形势下,如何充分发挥职能作用为县域经济发展与新农村建设服务,已是考验人民法院司法理念和能力的重要课题。笔者结合玉屏侗族自治县“十一五”期间经济社会发展所取得的卓著成绩和对“十二五”发展蓝图的描绘,采取征求党委政府有关部门意见、走访人大代表和社会各界人士、深入企业座谈、回访农村当事人、查询群众来信来访、召开案件分析会等形式深入调研玉屏县域经济发展与新农村建设中的涉法重点问题,经综合调研分析后得出一些思考,形成此调研报告。 
一、“十一五”县域经济和新农村建设的基本情况,勾勒“十二五”经济社会发展蓝图
玉屏侗族自治县地处黔东,接壤湘西,素有“黔东门户”、“黔楚襟喉”之称,县境内有铜仁地区唯一一个省级经济开发区——大龙经济开发区。全县辖区面积516.6平方公里,辖6个乡镇(4镇2乡),84个行政村、4个社区、2个居委会,人口近15万,其中侗族人口占76.2%。
2010年,玉屏侗族自治县生产总值完成25.04亿元,是2005年的2.27倍,其中一产完成3.74亿元、二产完成13.53亿元、三产完成7.77亿元,分别是2005年的1.49倍、2.8倍和2.1倍,三次产业结构由2005年的22.7︰43.8︰33.5调整为14.94︰54.02︰31.04。财政总收入完成2.82亿元,是2005年的2.17倍,地方财政收入完成1.51亿元,是2005年的2.1倍。农民人均纯收入达到4254元,是2005年的1.85倍。在城乡建设方面,玉屏侗族自治县启动了县城总体规划修编工作,实施了田坪、朱家场两个镇总体规划修编和主要干线、重要节点村庄规划编制,规划覆盖率从2005年的11%提高到了2010年的35%。县城箫笛大道(原城南大道)路基工程基本拉通,东段路面硬化全面完成;河滨路已接通至北门桥,路面已完成硬化、绿化和亮化;现代城建设正在顺利进行;茅坪新区建设正在有序推进,风雨桥、防洪堤、道路等基础设施工程正在全面施工,城市规模得到进一步扩大,城市面积从2005年的3.5平方公里增加到了2010年的5.1平方公里。新农村建设取得新进展,民生问题得到有效改善。玉屏侗族自治县是贵州省首批统筹城乡发展试点县之一,这为全县加快推进城乡一体化赢得了可贵机遇,通过近几年来县委、政府加大对“三农问题”的投入,农村基础设施日趋完善,农业结构得到大力调整,社会主义新农村建设得以扎实推进。县委、政府通过对国家各项惠民政策的落实,有效地改善了民生问题,2010年全县共发放城乡困难群众生活补助1783.31万元,保障困难群众24319人,分别是2005年的5.4倍和4倍。五年累计新增城镇就业4507人,完成农民工就业转移培训3600人次,转移劳动力就业11710人。2010年农村新型合作医疗参合率达96.9%,比2006年提高了11个百分点,共支付医疗补偿资金1369万元,城镇居民基本医疗保险参保人数达18907人,参保率达80%。
玉屏侗族自治县委、政府已绘就“十二五”发展蓝图,今后五年的奋斗目标是:高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,紧扣科学发展主题,加快经济发展方式转变,突出加速发展、加快转型、推动跨越的主基调,围绕打造“中国箫笛名城、新型工业重镇、黔东经济社会发展极”的奋斗目标,深入实施“工业强县、城镇兴县、开放带动、科技带动”战略;坚持增量带动结构优化,坚持创新促进转型升级,扎实推进新型工业化、特色城镇化和农业产业化,统筹城乡发展,深化改革开放,加强社会事业建设,保护生态环境,切实保障和改善民生,统筹解决人口问题,努力开创经济社会更好更快发展新局面。在“十二五”期间,全县生产总值年均增速要达到18%,其中一产年均增长6%,二产年均增长21%,三产年均增长17%;实现工业总产值年均增长25%;财政总收入年均增长23%;社会商品零售总额年均增长20%;全社会固定资产投资年均增长50%以上;农民人均纯收入年均增长15%。
二、“十一五”期间辖区社会矛盾纠纷呈现的突出特点
县域经济发展不仅是吸引投资、发展项目,新农村建设也不只是农村房屋改造、道路硬化的外在之新,二者均需要和谐的社会法治环境来保障。调研中发现,玉屏县域经济社会正处于“黄金发展期”与“矛盾凸显期”交织的关键,一些关于人民群众生命财产安全、交通运输秩序、农村土地征用、房屋拆迁安置等方面的社会矛盾和问题仍比较突出。
1.刑事案件高发、易发,呈逐年上升趋势。
多年来,在铜仁地区各县、市、特区人均发案中,玉屏是人均发案率最高的。2010年,我院受理刑事案件93件118人,与2009年相比增加了12件。案由主要集中在故意伤害、盗窃、毒品犯罪、交通肇事四类案件,分别占案件总数的9.68%、20.43%、13.98%、20.43%。在故意伤害刑事案件中,相当一部分是由于不能正确处理争地争水通行、邻里关系、口角言语不当、集市交易中缺斤少两等小事引发。在盗窃刑事案件中,相当一部分是流窜作案、入室盗窃、盗窃工厂企业物质、盗窃建设工地物资,社会危害性很大。在毒品案件中,由于玉屏交通便利,吸毒人员较多,相当一部分案件是贩卖、运输毒品犯罪,因吸毒已使很多吸毒者患上了艾滋病,并引发抢劫、盗窃等其他犯罪,已成为一个非常严重的社会问题。在交通肇事刑事案件中,相当一部分案件是无证驾驶、醉酒驾驶、疲劳驾驶、超速驾驶等行为引起,死者家属为了获得高额赔偿,非法堵塞交通、非法扣押肇事车辆等行为时有发生。
2.五类民事纠纷频发,调处难度大。
一是征地拆迁纠纷。旧城改造、茅坪新区开发、沪昆高速铁路、铜大高速公路等重大项目的相继实施涉及大量征地拆迁,需要占用农民住房和承包土地,将引发大量征地补偿、拆迁安置等纠纷。随着土地的增值,一些潜在的土地利益纠纷开始浮现。土地的稀有让部分村民对土地补偿期望值过高,村民提出的土地补偿金和拆迁安置要求,远远高于被征用土地、房屋经依法评估得出的价值,难以达成土地补偿协议和拆迁安置协议。
二是农村土地承包流转纠纷。由于大量的农民工涌入城市务工,农村土地出现了互换、出租、转包、转让等承包经营权流转方式。近些年来,由于国家、省、地重点建设项目相继落地玉屏,需要征用大量农村土地,农村土地流转后被征用,土地流转双方当事人经常为土地征用补偿款的归属产生纠纷,此类纠纷当事人矛盾尖锐,主体多元化,调解难度大。
三是道路交通事故人身损害赔偿纠纷。320国道贯穿玉屏的大龙镇、平溪镇、新店乡,201省道(玉铜国家二级公路)贯穿玉屏的田坪镇、亚鱼乡,岑江旅游线510县道贯穿玉屏的朱家场镇。随着其主线和引线的相续建成通车以及村村通工程的实施,玉屏公路路网通行能力大幅提高。随着生活水平的提高,加之近年来国家拉动内需,大力实施农机、汽车下乡政策,城乡各类交通工具激增,交通事故发生频繁。尤其是201省道(玉屏段)交通事故发生更为频繁,每年在该路段因交通事故死亡的人数不少于10人,被人们称为“死亡之路”。此类案件诉讼标的大,责任主体复杂,调解难度很大。尤其是承担交强险和商业险责任的保险公司要求以法院判决认定的赔偿数额为准进行理赔,不愿意案件调解。特别是那些很少参加保险的“黑车”或农用车、两轮摩托车,由于赔偿能力有限,受害人很难得到足额赔偿,容易造成受害人家属为索赔产生群体堵塞交通的过激行为。
四是婚姻家庭纠纷。近五年来,我院审结的离婚、抚养、赡养、继承四类婚姻家庭案件,均占每年民事收案的50%左右,其中以离婚案件为主,占每年民事收案的40%左右。从案件特点看,离婚双方当事人感情基础薄弱,结婚时间一般不长,以女方起诉为主,男方对家庭缺乏责任感,夫妻双方父母和亲属不当介入和外遇问题已成为引发离婚的主要原因。在案件处理上,当事人年龄越小、结婚时间越短,离婚率越高。多数年龄较大离婚诉讼当事人对离婚无异议,却为了财产分割、孩子抚养争论不休,互不让步。当事人为了使自己利益最大化,不惜采取一切手段,转移、隐匿共同财产、虚报债务,给公正审理带来困难。
五是劳动者权益保护纠纷。随着城市建设的迅猛推进,进城务工农民日益增多,但因劳动报酬和人身损害问题提起诉讼的案件逐年增多;随着劳动法律法规的不断健全,一些劳动者因与用人单位解除劳动合同要求经济补偿的纠纷也越来越多。值得关注的是一些国家机关、事业单位中途辞退招聘员工,没有按照相关劳动法律法规的规定给予被辞退员工相应的经济补偿,从而产生劳动争议纠纷;还有一些私营个体雇主,由于工作中缺乏必要的安全防范设施,雇员损害赔偿纠纷时常发生;一些中小企业用工不规范,不与劳动者签订劳动合同,不为劳动者缴纳“三金一险”,一旦发生事故就以不存在劳动关系为由推脱责任,导致劳动争议案件大幅上升。 
三、当前社会矛盾化解中仍面临的突出问题
一个和谐稳定的社会,并不是一个没有矛盾、没有任何问题的社会,而是一个能够及时化解纠纷、缓解矛盾和疏导情绪、理顺思想,确保矛盾不积累、不膨胀、不激化的社会。与县域经济发展和新农村建设要求相比,人民法院在社会矛盾化解中还面临着一些突出问题。
1.审判人员的主观认识不深刻。一方面是个别审判人员对司法服务县域经济发展和新农村建设重要性认识不足,思考不够、行动不力。片面认为县域经济发展和新农村建设是党政、经济管理部门和农村基层的事,远离自己的审判工作。认为法院不是服务机关,只能被动受理案件,在案件审理、执行中严格依法办案才是本分,谈不上服务。在工作中不是积极主动地防范和化解社会矛盾及经济风险,服务经济发展。另一方面是对依靠司法手段解决纠纷所面临的难度、风险和成本估计不足,不能正确考量纠纷所涉社会因素、政策因素,认为法律万能,对纠纷不加分析地全然介入,不仅不能有效解决纠纷,反而使矛盾进一步激化,加大解决问题的难度和成本。 
2.当前的审判方式与广大农民群众落后的诉讼能力不适应。现行法律制度设计对法院处理案件有着严格的程序要求,如民事审判要遵循不告不理,谁主张谁举证等一系列规则,强调程序公正和法律事实的查明,这些规定与现阶段农民文化水平、法律意识、诉讼能力极不适应,对此,农村基层干部、案件当事人多有反映。从现实情况来看,当纠纷诉至法院后,很多农民并不懂什么叫证据,如何收集、固定证据,更不懂如何进行法庭控辩,一些农民为打赢官司不得不高价聘请律师,而多数农民更愿意相信法院能以最短的时间、最低的诉讼成本,穷尽一切法律手段为他们主持公道。老百姓只相信客观事实,不理解什么是法律事实,官司一旦败诉或不尽人意,当事人反过来就会对法院的司法行为产生怀疑,进而通过上访或过激手段来达到目的,产生社会矛盾纠纷的恶性循环。 
3.司法政策过于原则,指导不具体。法律规范的静止性与司法案件的鲜活性决定了在个案的裁判上,法官要秉承一定的法律价值理念,遵循一定的法律规则,充分运用法律知识、司法经验和政治智慧,创造性地适用法律,积极而理性地对案件的事实和法律问题作出判断。然而,这种能动是有限度的,并受到现行法律规定制约。在立法滞后的情况下,能动司法离不开司法政策的支撑,而与法律的明确性、稳定性相比,司法政策又多为原则性规定,只规定行为的方向而不规定行为的具体规则,在个案上缺乏操作性,不易掌控。面对各种执法检查、过错追究和检察监督,司法政策指导不具体更多的是让一些审判人员感到无所适从,在各种政策之间难以选择。
4.多元化调解社会矛盾的联动机制不力。县域经济发展和新农村建设中矛盾纠纷形成的原因、性质、表现形式、对抗程度均不同,要求解决的手段、方式必须具有多样性。目前,人民调解、行政调解还不同程度地存在弱化现象,土地仲裁制度虚化现象特别突出,社会矛盾的非诉讼手段解决机制未能形成。从我院诉前调解实践来看,法院作为司法审判部门,相对而言职能有限、力量有限,以诉前调解推进社会矛盾的多元解决,在工作衔接、联动协调等工作中有时显得力不从心。一些行政机关、乡镇、社区、村委会、居委会在没有上级单位牵头或领导批示的情况下,与人民法院联动协作工作被动,有的甚至以地域关系和管理权限推诿、搪塞,使大量纠纷没有解决在初期、解决在基层、解决在诉讼之外。  
四、深化人民法院司法保障职能的思考
推进县域经济发展和新农村建设,加快发展是根本。要消除当前影响社会稳定的各种新矛盾、新问题,司法的定纷止争是不可或缺的重要手段。人民法院必须认清形势、找准定位、积极应对,不断提高为县域经济发展和新农村建设服务的司法能力和司法水平。
1.转变工作理念,创新工作方法。
一是在省委、省政府提出的“三个建设年”活动中,要认真分析作风建设、项目建设、环境建设三者之间的辩证关系,要认真分析县域经济发展和新农村建设的发展态势,认清人民法院面临的新形势、新任务,增强使命感、责任感,不断探索新的有效应对措施。二是转变观察和处理问题的模式。认真研究和把握经济社会发展规律,善于从政治上观察问题、思考问题、解决问题,做到变被动为主动。正确认识能动司法与司法被动性的关系,跳出法院没有案件就不能服务经济的狭隘意识,既处理好案件,又积极主动的参与防范、化解社会矛盾。三是打破思维定势,注重利益平衡。在具体案件的处理中,要注重考量、权衡案件处理的利弊得失,既要权衡当事人之间的利益,又要权衡当事人与社会之间的利益。四是正确看待能动司法与严格执法的关系,创新工作方法。对一些涉及面广、成因复杂、容易引发群体性事件的案件,在不违背法律和政策的前提下,坚持突破常规,特事特办,避免机械执法,就案办案,防止个别纠纷转化为群体性纠纷,防止民事纠纷转化为治安或刑事案件,防止非对抗性矛盾转化为对抗性矛盾。
2.充分发挥职能,服务经济发展。
一是本着哪一类犯罪突出,就打击哪一类犯罪的原则。严厉打击抢劫、盗窃、贩毒、破坏生产经营、有预谋侵害民营企业财产、交通肇事刑事犯罪;严厉打击违法侵占耕地、破坏农田水利设施、破坏城乡基础设施犯罪活动;对制造销售假冒伪劣生产资料和生活资料的坑农害农案件,坚持快审快结,依法惩处;加大追缴赃款、退赔的力度,最大限度地为被害群众和企业挽回经济损失;严厉打击堵塞交通、画地为牢、漫天要价、故意刁难、强揽工程、聚众滋事的“路霸”、“村霸”、“地头蛇”。坚持“宽严相济”的刑事政策,按照“罪刑法定”、“罚当其罪”的原则,对具有从轻、减轻和免除处罚情节的依法从轻、减轻或免除处罚,最大限度地减少社会对立面,增进社会和谐。二是本着哪一类矛盾纠纷突出,就集中力量、集中时间、集中地点优先化解的原则。妥善处理新农村建设中的土地承包、转包、互换、租赁等流转纠纷,以及农村土地征收或征用等案件,维护农业生产秩序;慎重审理农民房屋、宅基地使用及婚姻家庭、继承、赡养纠纷;依法保障进城务工人员、农民工的合法权益。通过化解涉农纠纷,弘扬家庭和睦、尊老爱幼、睦邻友好的优良传统。合理把握涉企业债务案件的审判尺度,关注县域经济发展中所引发的各种合同纠纷和征地拆迁纠纷,及时依法妥善处理。继续完善当事人诉讼权利义务告知制度、诉讼风险告知制度,完善案件流程管理,拓宽司法救助渠道,大力倡导案件巡回审理。充分行使释明权,以积极的态度引导当事人参加诉讼,充分履行法官调查取证职权。积极主动开展司法调解,更多地了解农民的心理和农村的司法需求及生活习惯,尽力让当事人充分表达真实意愿,争取双方理解、谅解,力争案结事了,防止因强行调解或判决留下纠纷隐患,引发反复申诉和缠访、闹访。三是充分发挥行政执法职能作用,营造良好的法治环境。依法支持行政机关服务经济发展的整治行为,遏制地方保护、地区封锁和部门行业垄断;加大征地、拆迁等行政案件的审理力度,重点处理好土地审批、环境保护、劳动争议、城乡建设和社会治安管理过程中出现的行政争议,促使行政机关正确履行法定职责;创新行政诉讼结案方式,大力推行协调和解;依法受理和执行非诉行政案件,帮助乡镇和村集体组织提高依法管理的能力。加强执行力度,认真研究执行工作策略,积极探索灵活多样的方式方法,慎重使用强制执行措施;加强同相关部门的协调配合,不断完善化解“执行难”的综合联动机制;建立执行案件信息管理体系,推进执行救助专项资金的管理和审批程序。
3.延伸审判职能,扩大服务空间。
一是加强法制宣传,为建设新农村营造良好法治环境。结合土地征用、土地承包等涉农案件的审判,编写适合农民生产生活的法制宣传资料。组织法官深入农村宣传,进一步提高法制宣传教育的趣味性、导向性。通过就地开庭、以案释法、法律咨询、开设法制宣传专栏等形式,向农民开展有针对性的、现实生动的法制宣传教育,从源头减少犯罪,减少纠纷。二是建立企业定点法律帮扶机制。将县重点企业列为定点单位,有计划地进行走访和调研,了解企业经营状况和亟待解决的法律问题,主动为企业提供法律服务。以赠送资料、发布典型案例等形式进行法制宣传,教育和引导各类市场主体增强依法经营和风险防范意识。三是建立联席沟通机制。通过召开座谈会等形式,将县域经济发展和新农村建设面临以及可能面临的法律政策问题逐一梳理,邀请相关专家、职能部门共同研究,提出有针对性的解决意见。四是建立健全风险评估预警机制。加强各种信息的搜集、分析、研判,对于有矛盾苗头以及有示范效应、可能引起连锁反应的事件,及时进行风险评估,并向政法委与政府部门报送预警信息,做到早发现、早预防、早控制、早处置。对于服务经济、办理相关案件中发现的一些问题,积极采取司法建议的方式向相关部门提出,促使问题解决,推动社会管理创新。五是拓宽司法便民渠道。通过向群众、企业公布便民联系电话等形式,为广大群众和企业提供高效快捷的法律服务。
4.完善工作机制,确保纠纷化解。一是健全立、调、审、执“绿色通道”机制。对需要及时处理的涉农涉企纠纷、涉民生案件,适用快立、快调、快审、快执的“绿色通道”,及时维护当事人的合法权益。2011年,我院要求一审民商事案件调撤率达到72%,刑事附带民事案件调撤率在70%以上,案件执结率达到95%,执行到位率达到50%,和解执行率达到60%。二是建立重大案件报告制度。对于涉及县域经济秩序、农村社会稳定的特别重大案件,实行逐级报告制度。三是强化司法在多元纠纷解决机制中的能动作用,大力推行诉前调解,让更多的矛盾纠纷分流进入诉前调解,通过平和方式解决。帮助仲裁机构提高仲裁质量和效率,更好地发挥仲裁的积极作用。加强与行政调解的协同,根据纠纷性质、类别的不同,实行法院与行政管理部门的综合联动,归口调处。如在纠纷多发的行政机关建立诉前调解室,针对交通事故民事赔偿纠纷大幅增多建立交通事故巡回法庭等。完善社会调解组织网络,结合本辖区基层组织建设实际,强化村级调解网络建设,探索建立区域性、行业性人民调解组织。针对农村土地纷争增加的实际,建议政府部门尽快建立农村土地仲裁调解组织,完善相关制度并积极开展工作。按照“谁主管谁负责”原则,在劳动争议、消费者权益、医疗、教育等相关部门建立专业调解委员会,搭建诉前调解工作平台。 
5.加强组织协调,提升服务能力。一是坚持党对司法工作的领导,紧紧围绕党和政府的中心工作,积极争取社会各界的大力支持、协同配合。二是在服务保障中提高司法能力。建设好法院领导班子,以提高领导水平和审判能力为核心,不断增强领导班子的创新力、凝聚力和战斗力。认真学习“平民法官”陈燕萍先进事迹,不断强化职业道德教育。完善内部监督管理制约机制,确保审执部门工作人员依法行使职权,促进司法廉洁。立足全员、突出重点,开展多途径、多形式、多层次的正规化培训和岗位练兵,注重经济和社会管理知识及能力的培训,组织干警学习经济热点问题、国家经济政策,熟悉掌握县域经济特点和新农村建设总体情况。不断提高诉讼调解、适用法律和文书制作能力。优化队伍结构,培养稳定的法官群体,基层法院要及时向党委、人大和上级法院反映当前存在的“案多人少”矛盾,尽快增加法院编制。加强人民陪审队伍建设,弥补法官员额的不足。三是加强调查研究和宣传。抽调业务水平高、综合能力强的同志,成立保障县域经济发展和新农村建设专题调研小组,密切关注各种新情况、新问题,深入开展前瞻性调查研究。加强法律适用疑难问题的调查研究,从保项目、保增长、保民生、保稳定的角度出发,及时总结审判经验,提出相应的司法对策,当好参谋助手,为促进县域经济快速健康发展和新农村建设提供强有力的司法保障和优质的法律服务


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